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Efficacia pari al giudicato della verifica demaniale amministrativa non opposta? La Cassazione non risponde. Cass. civ. Sez. II, Sent. 28 novembre 2014 n. 25362

La Corte di Cassazione respinge un ricorso contro una sentenza della Sezione specializzata usi civici della Corte d’Appello di Palermo, che recava due questioni interessanti.

Il Comune di Palermo aveva fatto svolgere nel 1999 una verifica demaniale dalla quale risultava che un palazzo storico insistesse su terre di uso civico, cosa esclusa dalla precedente verifica condotta nel 1931 e dal progetto di liquidazione degli usi presenti nella città del 1941. I proprietari del palazzo avevano opposto la verifica dinanzi al Commissario, il quale aveva stabilito che la costruzione insistesse su terreno privato gravato da uso civico, disattendendo peraltro l’eccezione di mancata denuncia degli usi nel termine semestrale del R.D. 332/1928.

Il Comune reclamò in appello, che venne respinto, sul presupposto che, non avendo opposto la verifica demaniale del 1931 e il piano di liquidazione del 1941, esso si trovasse in difetto di legittimazione.

Nel ricorso in Cassazione il Comune si affida a un solo motivo: esso poteva comunque ritirare in autotutela la verifica demaniale, e la pronuncia della Corte d’Appello doveva pertanto essere cassata, avendo la stessa attribuito a un atto amministrativo l’efficacia di giudicato che può essere riconosciuta solo alla sentenza del giudice.

La Cassazione respinge il ricorso del Comune, affermando che con l’opposizione si introduce una fase giurisdizionale e che, spirato il termine per proporla, la stessa divenga indiscutibile. Un’asserzione con cui, per il vero, non si risponde direttamente al quesito di diritto che, in conformità con la normativa  vigente all’epoca della proposizione del ricorso, il Comune di Palermo  aveva prodotto: se fosse o meno suo potere formulare un nuovo atto amministrativo di verifica demaniale il quale accertasse, sulla base di nuove valutazioni, ciò che la precedente verifica aveva negato.

La decisione è tuttavia corretta, ma su un punto che forse la corte avrebbe dovuto maggiormente esplicitare: la verifica demaniale del 1931 e il piano di liquidazione del 1941 erano atti che provenivano non dal Comune di Palermo,   ma dal Commissario per la liquidazione degli usi civici. Ove il Comune  avesse affermato l’esistenza di diritti civici negati dalla verifica, avrebbe effettivamente dovuto fare opposizione alla stessa; spirati da gran tempo i termini, esso non aveva più il potere di ridiscuterla.

Analoghe considerazioni dovrebbero essere fatte circa la possibilità di revocare il provvedimento in autotutela. A parte il fatto che l’articolo 21 quinquies  della legge n.241 del 1990 limita questa possibilità al caso in cui siano sopravvenuti motivi di pubblico interesse, i quali quanto meno devono essere esplicitati nel provvedimento,  resta che il Comune di Palermo non aveva in sé il potere di revocare un atto un suo, oltre tutto preso da chi, come il Commissario liquidatore,  riuniva in sé alle funzioni amministrative anche le funzioni giurisdizionali in materia di usi civici.  La Corte liquida questo aspetto, affermando semplicemente che la seconda verifica demaniale,  nella quale si sarebbe dovuto rappresentare la revoca della prima, non risultava agli atti effettivamente depositata.

A queste condizioni, la decisione della Suprema Corte è perfettamente all’interno del sistema: ha un’efficacia prossima al giudicato la verifica demaniale che, provenendo direttamente dal Commissario liquidatore per essere stata fatta  da un suo ausiliare, poteva essere opposta dinanzi a lui stesso in sede giurisdizionale e non lo è stata.  Ben diversa dovrebbe essere la risposta nel caso delle verifiche demaniali disposte oggi direttamente dai Comuni e dalle Regioni:  per come più volte già statuito dalla Suprema Corte, il decorso del termine per opporre la verifica non preclude al privato la possibilità di adire il Commissario per vedere riconosciuta la  libertà del fondo dagli  usi civici pure accertati dalla medesima.

La questione è di notevole importanza pratica, di fronte alla facilità con cui i Comuni promuovono le verifiche demaniali, spesso gratificate dalla legislazione regionale nel ruolo di vero e proprio accertamento dei diritti di promiscuo godimento sul territorio,  che dovrebbe, secondo queste stesse legislazioni, intendersi vincolante ove le verifiche non vengano opposte dinanzi al Commissario nel breve termine generalmente indicato dalle stesse leggi regionali,  il quale oltretutto ricorre spesso da notifiche fatte non direttamente agli intestatari catastali, ma all’albo pretorio dei Comuni interessati.

La seconda questione su cui la corte di cassazione, sia pure indirettamente, si pronuncia, e circa il valore da dare alle compravendite antiche fatte in Sicilia  “con il privilegio delle strade”. La corte, respingendo le eccezioni dei controricorrenti, i quali giustificavano la allodialità del loro possesso  sulla base di un atto del 1792 che recava appunto questa clausola, afferma che simili vendite non avevano l’effetto di  annullare gli usi civici eventualmente presenti sui terreni.

Cass. civ. Sez. II, Sent., 28-11-2014, n. 25362