Etichettato: proprietà collettiva

#LabExpo e Beni collettivi. La dimensione giuridica dei beni comuni e il modello della proprietà collettiva.

Il Patto della Scienza  sui Beni Collettivi, in discussione questa settimana a #LabExpo evidenzia correttamente come ogni discorso sui beni collettivi sia un discorso sui diritti di proprietà. Quando economisti e sociologi parlano di beni collettivi li definiscono generalmente  su un solo modello giuridico di proprietà, quello contemporaneo, considerandolo privo di reali alternative. La nozione moderna di proprietà è centrata sull’idea di esclusività: da una prospettiva giuridica  identifichiamo  il proprietario nella sua capacità di escludere i terzi dal rapporto col bene oggetto del suo diritto. Egli potrebbe decidere di non usare della cosa, ma non per questo cesserebbe di esserne proprietario; ma se decide di non escludere i terzi dalla sua cosa egli può perdere il suo diritto, perché altri potrebbe appropriarsi della cosa al posto suo.

Il fatto dell’appropriazione, ossia quell’azione  che trasforma la natura di un bene facendolo diventare oggetto di un diritto esclusivo è del resto al centro del tradizionale dibattito sui commons: finché resta in mare, il pesce non è in proprietà di nessuno; diventa in proprietà di qualcuno nel momento in cui viene pescato, ossia fatto oggetto di appropriazione. La tragedia dei beni comuni nasce dal fatto che l’appropriazione è in linea di principio un’attività libera (Hardin), e si può evitare solo quando questa libertà viene limitata attraverso una qualsiasi forma di regolamentazione, che gli stessi soggetti interessati  allo sfruttamento della risorsa comune pongono in essere per scongiurarne l’estinzione (Ostrom).

Il problema della scienza giuridica  è che quest’ultima non può limitarsi ad accertare l’esistenza o meno di una forma di regolamentazione, ma deve analizzarne la struttura e verificare come risorga i conflitti fra diversi interessati all’uso del bene comune. Percorrendo questa strada è però evidente che esistono modelli proprietari alternativi, che spesso le teorie economiche non considerano.

Un esempio può rendere tutto più chiaro. In Governing the Commons, Elinor Ostrom prende in considerazione la vicenda del villaggio di pescatori di Alanya (Turchia). Essi erano naturalmente in competizione per sfruttare le zone di pesca più proficue; così facendo, tuttavia, stavano mettendo a rischio la riproducibilità della risorsa, col rischio concreto che nessuno riuscisse più a pescare nel futuro. Alla metà degli anni 70 i pescatori di Alanya si danno una semplice regolamentazione: all’inizio della stagione di pesca, che dura diversi mesi, a ogni barca da pesca viene assegnata una determinata zona di pesca, individuata dividendo l’intero braccio di mare come un foglio a quadretti (o, se si preferisce vista la materia, come in un gioco di “battaglia navale”). La zona assegnata non sarà sfruttata in esclusiva dalla singola imbarcazione: sarà solo la casella di partenza di un giro che durerà per l’intera stagione e che porterà quindi ogni singola barca da pesca a pescare almeno una volta in ogni singola zona. Ogni giorno ogni barca si sposta di una casella, per cui ciascuna ha le stesse chances di pesca, il che non significa che alla fine ciascuna barca avrà pescato le stesse quantità.

Questo sistema di autoregolamentazione non costruisce un modello alternativo di proprietà. Il bene in senso proprio (la risorsa ittica) è sempre in proprietà di nessuno finché non viene pescato e, dopo, diventa di proprietà di chi lo ha tratto dal mare. Il luogo da cui la risorsa viene estratta (lo spazio di mare dinanzi Alanya) non acquisisce per questo alcun regime giuridico particolare: esso rimane un qualsiasi tratto di mare territoriale. Più in radice, il sistema non può escludere terzi dall’uso del bene comune: il pescatore estraneo alla comunità ha pieno diritto di pescare, e se rispetta le regole di turnazione, lo fa su base volontaria. Detto in altri termini, la tutela della regolamentazione avviene su base obbligatoria: il singolo pescatore si obbliga verso gli altri, a condizione paritetica, a rispettare la turnazione, affrontando in caso contrario delle sanzioni.

Esistono però modelli di autoregolamentazione dell’uso della risorsa su base reale. Essi consentono di escludere gli estranei e danno luogo a un modello alternativo di proprietà,  pur presentando significativi punti in comune con il caso di Alanya. L’esempio è quello delle Partecipanze emiliane: terreni un tempo paludosi, bonificati col lavoro di generazioni durante molti secoli, che assicurano oggi ai discendenti la proprietà collettiva di enormi estensioni di terreno perfettamente coltivabile. Questo è stato nel tempo centuriato, ossia diviso secondo assi cartesiani esattamente come le zone di pesca di Alanya. Ogni appezzamento viene attribuito per un periodo, in genere fissato in 19 anni, a uno dei partecipanti. Questi lo coltiverà e lo trasferirà al nuovo assegnatario, e ne prenderà a sua volta un altro. In questo modo, le chances di coltivazione si ripartiscono uniformemente fra i legittimati, con lo stesso scopo della regolamentazione di Alanya: impedire il sovrasfruttamento che, in un terreno idraulicamente instabile, può significare la perdita della risorsa per tutti. La vera differenza con Alanya è nel fatto che i partecipanti possono escludere qualsiasi terzo e che, per questo, il bene è assoggettato a una propria disciplina, che comprende l’inalienabilità e l’indivisibilità.

 

La proprietà collettiva chiusa: una realtà da liquidare per la Corte di Cassazione? Cass. civ. Sez. II, Sentenza 20 novembre 2014 n. 24714

La Corte di cassazione manca con questa sentenza l’occasione di tracciare una distinzione tra il regime ordinario degli usi civici e quello proprio nelle singole realtà di proprietà collettiva cosiddette “chiuse”.

Questo il caso: nel 1995 una comunanza agraria cambia il proprio statuto, e stabilisce che i suoi terreni saranno aperti all’uso di tutti cittadini residenti nel suo territorio di riferimento. Si oppongono taluni utenti che, proprietari privati di fondi confinanti, ritengono che il titolo originario di proprietà collettiva ne limitasse l’uso esclusivamente a loro. Gli stessi, invece che ricorrere al giudice amministrativo contro la delibera di approvazione del nuovo statuto, presentano ricorso dinanzi al competente Commissario per la liquidazione degli usi civici, chiedendo che fosse da lui accertato e dichiarato il diritto di “proprietà collettiva di natura privata” dei beni intestati alla comunanza agraria. Il Commissario rigettò il ricorso, decisione che fu confermata in sede di reclamo dalla Corte d’appello di Roma. Questa ritenne che esulasse dalla propria competenza ogni decisione circa la legittimità dello statuto, e che pertanto non avesse rilevanza la domanda dei ricorrenti, i quali non contestavano l’esistenza dell’uso civico, ma solo la sua titolarità. Su tale questione soccorreva l’art. 1 della l. 1766 del 1927, secondo cui le terre delle associazioni agrarie seguono il regime degli usi civici delineato in generale dalla legge e pertanto, secondo quanto stabilito dall’art. 26 della stessa, devono ritenersi aperte all’uso di tutti i residenti.

La Corte, esaminando il primo motivo di ricorso, stabilisce che l’art. 26 della l.1766/1927, vietando la costituzione di nuove associazioni per il godimento promiscuo di terre, ha disposto che i terreni di uso civico delle associazioni siano aperti all’uso di tutti i cittadini del Comune o della frazione, salvo che si tratti di diritti spettanti “ a determinate classi di persone per disposizione speciale di leggi anteriori o per sentenza passata in giudicato”. La Corte soggiunge a quel punto che l’affrancazione in favore di tutti gli utenti ai sensi dell’art. 12 della l. n. 397 del 1894 non integri l’eccezione stabilita dall’art. 26 della l. n. 1766/1927.

Il punto è che l’affrancazione di quelle che la legge del 1894 chiamava “servitù” si traduceva nella creazione di una proprietà collettiva. L’argomento della Corte di Cassazione prova pertanto troppo: ogni proprietà collettiva nata dalla l. n. 397/1894 dovrebbe pertanto essere sostanzialmente liquidata, mercé l’apertura delle sue terre all’uso diffuso dei residenti. Una soluzione che presenta più di un dubbio di costituzionalità.

 

Cass. civ. Sez. II, Sent., 20-11-2014, n. 24714

 

Il Piano di Indirizzo territoriale della Toscana e le proprietà collettive. Un errore evitato (speriamo) all’ultimo momento.

Sarà discusso e approvato il prossimo 10 marzo il piano di indirizzo territoriale (con valenza di piano paesaggistico) della Regione Toscana. Adottato con delibera numero 58 del 2 luglio 2014, ai sensi della legge regionale 3 gennaio 2005 n. 1 (Norme per il governo del territorio), il piano di indirizzo territoriale è stato aperto alle osservazioni fino al 29 settembre. La giunta regionale ha quindi approvato con la delibera numero 1121 del 4 dicembre 2014 “l’istruttoria tecnica delle osservazioni presentate e le conseguenti proposte di modifica agli elaborati del piano”. Questa nuova versione del P.I.T. ha avuto quindi passaggi nelle commissioni competenti. A tre settimane della sua definitiva approvazione, i consiglieri del PD annunciano un maxiemendamento che porterebbe tutti i vincoli contenuti nel piano ad essere norme di indirizzo, venendo così incontro alle contestazioni fatte in questi mesi da tutti i settori produttivi, dalla viticoltura all’industria estrattiva. Da qui un crescendo di critiche verso il governatore Rossi, accusato di un improvviso cambio di rotta sul fronte della tutela del paesaggio a tre mesi dal voto regionale, in cui si candida a succedere a se stesso.

Critiche, queste, che evidentemente non tengono conto dei vizi del piano di indirizzo territoriale per come voluto dall’assessore all’Ambiente, che avrebbero esposto il P.I.T. a uno stillicidio di ricorsi amministrativi.

Il tema delle cave di marmo delle Apuane, che sembra dominare il dibattito di queste ore, ne è piena dimostrazione. Il P.I.T. vieta l’apertura di qualsiasi nuova cava e l’ampliamento di quelle esistenti, la ricarica dei ravaneti (gli accumuli di detriti) e anche lo sfruttamento dei giacimenti in sotterraneo, tecnica sicuramente più costosa della normale coltivazione a cielo aperto, ma diffusa nel comprensorio proprio per venire incontro alle esigenze di tutela ambientale.

Il problema non è solo se la Regione abbia il potere di cancellare con un atto amministrativo un intero settore industriale (cosa che rappresenta in sé una violazione di precise norme costituzionali): è che il P.I.T. non tiene in nessun conto il regime proprietario degli agri marmiferi delle Apuane, la più gran parte dei quali è in proprietà privata o collettiva.

La storia industriale delle Apuane è il frutto migliore di quelle riforme di Pietro Leopoldo tese a cancellare la titolarità universale dei beni per crearvi una proprietà piena ed esclusiva. Questa fu la premessa per ingenti investimenti, a volte sovvenzionati direttamente dal governo granducale, che fecero della Toscana il principale esportatore di marmi per tutto l’ottocento, con aziende che sono tra le più antiche tra quelle oggi esistenti.  Una leadership che si trasferiva anche nell’elaborazione delle tecniche di escavazione e lavorazione.

Per condurre alla proprietà privata anche i terreni marginali, che non avrebbero trovato facilmente acquirenti, le Istruzioni granducali del 1776 disponevano poi che i naturali di un luogo avrebbero potuto consorziarsi per acquistare i loro beni civici e tenerli in comune come in passato. Questa norma, fatta per liquidare la proprietà universale, ne fece nascere una di diverso tipo: la proprietà collettiva agnatizia, la proprietà inalienabile e indivisibile della comunità fatta dagli eredi degli antichi “liberatori” dei beni. Variamente combattuta nell’ottocento, oggi la proprietà collettiva è vista come strumento di tutela ambientale anche dallo stesso Codice dei Beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 42/04 art. 142 lettera h), cui il P.I.T. dovrebbe dare peraltro attuazione.

I piani paesaggistici, come il P.I.T., possono certamente conformare la proprietà privata, limitarne l’esercizio a talune attività, ma non possono privare la proprietà privata di qualsiasi contenuto economico, lasciando magari al proprietario solo gli oneri. Non possono farlo con la proprietà privata, e men che meno con la proprietà collettiva, il che equivarrebbe a uccidere la comunità che da sempre è responsabile del proprio territorio, e lo tutela.

 

 

Usi civici. Terre nostre. Un documentario sulla proprietà collettiva al Festival delle Terre.

“Usi civici. Terre nostre” è il titolo di un documentario realizzato da Pino Iannelli e Concetta Fratto con la collaborazione dell’A.Pro.d.u.c.

Sarà presentato in versione integrale nella XX Riunione scientifica del Centro studi e documentazione sui demani civici e le proprietà collettive dell’Università di Trento, che si terrà il 20 e il 21 novembre 2014.

Una versione ridotta verrà proiettata nell’ambito della XI edizione del Festival delle Terre al Nuovo Cinema L’Aquila di Roma (Via L’Aquila 66) il 18 ottobre alle 17.00.

Il trailer del documentario è già disponibile su youtube.  Maggiori informazioni sul documentario sul sito del Festival delle Terre 2014.

Notte dei Ricercatori 2014. Sostenibilità e proprietà collettiva. Ferrara, Piazza Municipale, 26 settembre 2014 ore 21.00.

Le città universitarie di tutta Europa si animano domani sera, 26 settembre, con la Notte dei Ricercatori 2014, l’iniziativa di divulgazione finalizzata a mettere in contatto il grande pubblico – e sopratutto i giovani- con il mondo della ricerca.
Il tema di quest’anno è la sostenibilità.
La ricerca giuridica si occupa di sostenibilità in vario modo. Un tema importantissimo è ovviamente la proprietà collettiva, sia come proprietà diffusa che come proprietà agnatizia.
Ne parlerò in una lezione-dialogo dalle 21.00 alle 22.00 nella Piazza Municipale di Ferrara.
Potete scaricare l’intero programma della manifestazione.
Ulteriori notizie sulle iniziative della Notte dei Ricercatori 2014 sul link della Commissione Europea e su www.nottedeiricercatori.it.

Scade il 15 settembre il termine per i Comuni per comunicare i terreni di proprietà collettiva esenti dall’IMU.

Con il d.l. 24 aprile 2014 n. 66 è stata disposta l’esenzione dall’Imposta Municipale Unica (IMU) dei terreni di proprietà collettiva di pianura. Un provvedimento importante, che si ispira a due principi. Il primo: un’imposta patrimoniale su una proprietà inalienabile lede il principio di capacità contributiva ex art. 53 Cost. L’imposta patrimoniale non colpisce difatti il reddito prodotto dal bene, ma il suo valore. E’ apparso quindi gravemente iniquo imporre l’IMU a una proprietà il cui valore non potrà mai realizzarsi al proprietario, che non può oltretutto disfarsi del bene per sottrarsi all’imposta, al pari di qualsiasi proprietario privato. Il secondo: molte proprietà collettive erano già esenti dall’imposta perché insistenti su terreni di montagna, sempre esentati anche dall’ICI; si poneva quindi un problema di equo trattamento fiscale tra le due specie di proprietà collettiva.

Da qui la formulazione della norma (art. 4 comma 5 bis del d.l. 2 marzo 2012 n. 16), che esenta dall’IMU i “terreni a immutabile destinazione agro-silvo-pastorale a proprietà collettiva indivisibile e inusucapibile” i quali ” non ricadano in zone montane o di collina”. Il problema tecnico che si apriva era l’individuazione di detti terreni, in assenza di un censimento – da tempo auspicato- delle proprietà collettive italiane.

La norma introdotta con il d.l. 66/2014 rimandava in proposito a un decreto, che è stato emanato il 29 luglio dal Ministero dell’Economia. Il decreto   dispone una serie di adempimenti da effettuarsi in via telematica da parte dei Comuni sul cui territorio insistono le proprietà collettive e che conseguono la relativa perdita di gettito IMU, che deve essere posta in compensazione.

Il termine per gli stessi è fissato al 15 settembre prossimo.

 

La proprietà collettiva alla Notte dei Ricercatori 2014

Anche quest’anno si terrà in tutta Europa la Notte dei Ricercatori. Una serata in cui la ricerca entrerà in contatto col grande pubblico nelle piazze delle maggiori città universitarie, tra cui Ferrara.

Il tema della rassegna ferrarese è la sostenibilità. Dalle 21.00 alle 22.00 terrò una lezione aperta sul tema della proprietà collettiva come modello di sostenibilità, nella regione patria delle partecipanze e nella provincia che ne ospita ben tre: la partecipanza agraria di Cento, quella di Mirabello e il Consorzio Uomini di Massenzatica.

L’appuntamento è dunque in Piazza Municipale il 26 settembre alle 21.00.

Supreme Court of Canada. Tsilhqot’in Nation v. British Columbia, 2014 SCC 44

Pubblichiamo la sentenza della Supreme Court of Canada emessa oggi, 26 giugno 2014,  che rappresenta una pietra miliare nel riconoscimento dei diritti di proprietà collettiva delle popolazioni indigene.

Questo il fatto: nel 1983 la Province del British Columbia concede a una ditta privata una vasta area spopolata per il taglio del legname da costruzione, tra le principali risorse dell’ovest canadese. La Nazione Tsilhqot’in si oppose in giudizio, chiedendo una dichiarazione giudiziale che inibisse lo sfruttamento commerciale della terra,e  ingaggiando una trattativa con il governo del B.C. che non portò a risultati. La domanda giudiziale fu quindi cambiata per comprendere anche il titolo di proprietà delle popolazioni aborigene sul territorio (“aboriginal title”).

La Corte Suprema del British Columbia respinse le pretese della Nazione Tsilhqot’in sull’ampio territorio rivendicato, adottando una nozione restrittiva di titolo originario di proprietà (“aboriginal title”). Questa impostazione prevedeva che potesse darsi come proprietà originaria solo quella terra che fosse stata usata intensivamente dagli antenati degli odierni pretendenti e perciò delimitata da confini ragionevolmente definibili al tempo dell’instaurazione della sovranità delle potenze europee (“a narrower test based on site-specific occupation requiring proof that the Aboriginal group’s ancestors intensively used a definite tract of land with reasonably defined boundaries at the time of European sovereignty..”).

Nella sentenza di oggi la Corte parte dagli stessi presupposti adoperati nella sua precedente giurisprudenza, per definirli in un senso più ampio. Secondo la Corte Suprema, il titolo originario di proprietà è accertato quando si è in presenza di un’occupazione “sufficient, continuous and exclusive”.

Il fulcro della sentenza è nella definizione della consistenza dell’occupazione sufficiente per il conseguimento del titolo di proprietà originario. Essa deve essere valutata a partire dalla cultura delle popolazioni aborigene e dalle loro pratiche, comparando le stesse “con sensibilità culturale” a quanto è richiesto per common law  per dare per costituito un titolo di proprietà sulla base di un’occupazione materiale della terra.

Applicando questo parametro, è evidente, a dire della Corte, che le popolazioni aborigene non hanno occupato solo i siti specifici ove hanno abitato, ma anche tutte le terre sulle quali usavano cacciare, pescare o di cui comunque sfruttavano le risorse naturali (“Occupation sufficient to ground Aboriginal title is not confined to specific sites of settlement but extends to tracts of land that were regularly used for hunting, fishing orotherwise exploiting resources and over which the group exercised effective control at the time of assertion of European sovereignty”).

Il punto, secondo la Corte, non è di diritto, ma di fatto: non esistendo una norma di common law che limiti alle sole aree di settlement la valida occupazione delle terre, abile a conseguire un titolo di proprietà si può cioè escludere per common law, il giudizio va condotto caso per caso dall’evidenza storica, verificando in concreto quali terre fossero continuamente usate dalle popolazioni e quali no.

Una volta stabilita l’estensione di queste terre, l’azione di governo può esercitarsi su di esse solo alla luce dell’art. 35  del Constitutional Act 1982. Per l’effetto, il Governo può limitare la proprietà indigena solo quando ciò è strettamente connesso al raggiungimento di finalità pubbliche, non può andare oltre quanto necessario nel farlo, e i benefici attesi devono essere superiori alla compressione dei diritti imposti alle comunità.

 

La Corte Suprema del Canada decide in favore della proprietà collettiva delle popolazioni aborigene.

Pochi minuti fa (alle 9:51 ora locale di Ottawa) la Corte Suprema del Canada ha deciso all’unanimità in favore di una lettura molto ampia del cd. “aboriginal title”, quindi riconoscendo la proprietà collettiva delle First Nations non solo sui terreni permanentemente o continuamente abitati in passato dalle popolazioni originarie, ma anche su quelli utilizzati saltuariamente o comunque secondo le stagioni per attività di caccia, pesca o raccolta.
La sentenza costituirà senza dubbio un precedente importante cui altre First Nations oggi esistente sul territorio canadese potranno appellarsi.
Appena possibile, pubblicheremo il testo della sentenza con un primo commento.

Abrogata l’IMU per le proprietà collettive

Approvata ieri definitivamente alla Camera dei Deputati la legge di conversione del d.l. 24 aprile 2014, n. 66.

Il decreto modifica il comma 5 bis del d.l. 2 marzo 2012 n. 16 e per l’effetto esenta dall’IMU i terreni a ineliminabile destinazione agro silvo pastorale in proprietà collettiva inusucapibile e inalienabile anche in pianura o collina.

Come è noto, molte proprietà collettive erano già esenti dall’IMU in quanto insistenti su terreni di montagna. La norma riporta il sistema ad equità esentando anche le proprietà collettive di pianura.

E’ un risultato importante per la Consulta nazionale della Proprietà collettiva, per la quale ho predisposto degli studi  insieme all’avv. Trebeschi di Brescia.

Il tema fu poi sviluppato in un convegno tenutosi il  24 ottobre 2012 presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Ferrara e organizzato in collaborazione con il Consorzio Uomini di Massenzatica e al suo presidente, il dott. Carlo Ragazzi, con la partecipazione di Mario Bertolissi, Marco Greggi e la presidenza di Luigi Costato. Riassumerò in prossimi articoli la relazione che tenni in quell’occasione, che evidenziava i motivi di squilibrio del sistema di tassazione patrimoniale confrontando le ragioni della proprietà collettiva con quelle di altre esperienze di sussidiarietà da tempo esenti da simili tributi.